כל הקודם זוכה? הקרב בין ארה"ב לסין על הסכם הסחר במרחב הפסיפי

העלייה המשמעותית בתפוצת המוסדות הבינלאומיים בעשורים האחרונים יצרה צפיפות במרחב, עד שנדמה כי כיום לכל נושא ובכל אזור יש לפחות מוסד אחד. מוסדות יכולים להיות מפותחים וגלובליים, כמו האו"ם או הבנק העולמי, והם יכולים להיות גם תולדה של הסכמים אזוריים, דוגמת המועצה לשיתוף פעולה במפרץ הפרסי (GCC). גם הנושאים שבהם עוסקים מוסדות יכולים לנוע בין מגוון רחב (כמו במקרה של האיחוד האירופי) לבין תחומים נקודתיים (כמו במקרה של ארגון הבריאות העולמי).

עד כמה מוסדות אלה מהווים שחקן משמעותי בהתנהלות הבינלאומית? תלוי את מי שואלים. תומכי המוסדות טוענים, כי לעובדה שהמדינות החברות מקבלות עליהן חוקים ונורמות בתחום מסוים יש יתרונות משמעותיים: המוסדות מצמצמים את אי הוודאות במערכת, מקלים על מדינות לנהל סכסוכים ביניהן, ומייצרים מוקד סמכות על-מדינתי בתחום הפעילות הרלוונטי. גם ההצטרפות אל המוסדות היא עניין מורכב בפני עצמו, עד כדי כך שתומכי המוסדות משתמשים גם בו כהוכחה לחשיבותם, כאילו אומרים "אם מוסדות באמת לא משפיעים, מדוע מדינות מתאמצות כל כך כדי להצטרף?" למרות זאת, לא כולם מייחסים למוסדות בינלאומיים חשיבות מרחיקת לכת: ריאליסטים וביטחוניסטים טוענים שאלה לא באמת משפיעים על ההתנהלות במערכות או על מדינות, והם לא יותר מאשר כלי ניהול, אשר משקף את יחסי העוצמה בין המדינות החזקות.

הראשון קובע

העלייה בתפוצת המוסדות ובפעילות שלהם הדגישה את היתרון היחסי שזוכות לו מדינות המקימות אותם, בין שמדובר במוסד שמחליף ומתחרה באחד קיים, או במוסד חדש לגמרי. המדינות המצטרפות מאוחר יותר למוסד תמיד ימצאו עצמן בנחיתות, שהרי המדינות שקבעו את החוקים מלכתחילה לא ישמחו לוותר על המעמד שהשיגו. תהליך הצטרפותה של סין לארגון הסחר העולמי (WTO) הוא דוגמה טובה לעמדת נחיתות כזו: חשיבות ה-WTO להתפתחות הסחר העולמי הביאה את סין להכרה כי ההשתתפות במוסדות הופכת הכרחית לשם השתלבותה בתהליכי הגלובליזציה. אך כאשר החלו הסינים את תהליך ההצטרפות, גילו מהר מאוד כי זה לא עומד להיות פשוט. נדרשו שנים ארוכות ומייגעות של משא ומתן ועמידה בדרישות רבות של מדינות קטנות וחלשות מהם בהרבה, לפני שהצטרפותם אושרה ב-2001. התהליך המייגע שעברה, גרם לסין להכיר ביתרונות שבהצטרפות מוקדמת למוסדות.

עד כמה המוסדות מהווים שחקן משמעותי? | צילום: פליקר מחלקת המדינה האמריקאית

מאז היא ניסתה בכמה הזדמנויות להשיג "זכות ראשונים" על מוסדות בתחומים שונים, בניסיון לשדרג את מעמדה האסטרטגי. כך לדוגמה, דחפה סין ב-2004 להקמת פורום אזורי חדש – (East Asian Summit (EAS ביחד עם מרבית המדינות במזרח אסיה, מבלי לשתף את ארה"ב, המעצמה המשפיעה ביותר באזור. הפורום הזה, ביחד עם מהלכים נוספים באזור שבהם השתתפה סין באותן שנים, דחקו את האמריקאים החוצה. רק כשאובמה הכריז על ה-Pivot לאסיה ב-2011 (החלטה על ריכוז משאבים צבאיים, כלכליים ודיפלומטיים באזור), הכירו האמריקאים בפגיעה שנגרמת מאי-השתתפותם במוסדות אזוריים וביקשו להצטרף ל-EAS.

גם למדינות קטנות, אגב, יש אינטרס להצטרף ראשונות למוסדות חדשים. ב-2014 הכריזה סין על הקמת הבנק האסיאתי להשקעות בתשתיות (AIIB), מוסד אלטרנטיבי לבנק פיתוח אזורי של הבנק העולמי באסיה. חודשים ספורים לאחר ההכרזה, כשהאפשרות להצטרפות מאוחרת נותרה מעורפלת, הזדרזו 56 מדינות, כולל הכלכלות גדולות באירופה, וגם ישראל ואיראן, להצטרף למוסד החדש כחברות מייסדות. הסיבה לנהירה הזו, שזכתה לביקורת מצד האמריקאים שנותרו מחוץ ל-AIIB, היא השאיפה להשתתף בפרויקטים האדירים שסין מתכננת לקדם באסיה.

אינפלציה של מוסדות

התחרות העזה ביותר כיום על הקמת מוסד חדש מתרחשת במרחב אסיה-פסיפיק. זהו המאבק על דמותו של הסכם הסחר החופשי הגדול בעולם. באוקטובר 2015 הושגה הסכמה על הסכם סחר חדש – השותפוּת הטרנס-פסיפית (TPP), שבו אמורות להשתתף ארה"ב ועוד 11 מדינות, ובראשן יפן, קנדה ואוסטרליה, האחראיות ביחד ל-40% מהתוצר העולמי. אמנם להסכם עוד צפויה דרך ארוכה עד שיאושר בקונגרס האמריקאי ובשאר המדינות החותמות, אך הוא מהווה נדבך משמעותי ב-Pivot לאסיה ובמאמצי ארה"ב לעצב את האזור.

"זכות הראשונים" במוסדות חשובה לא פחות מהחברות בהם | צילום: apec

סין, שאינה חברה בפורום על אף שהוזמנה להצטרף לאחר ש-12 המדינות כבר הגיעו להסכם, מקדמת הצעה מתחרה במרחב זה. הסינים מציעים להפוך את הפורום לשיתוף פעולה כלכלי באסיה (APEC), שבו חברות כל 12 החותמות על ה-TPP ועוד תשע אחרות כולל סין ורוסיה, לאזור סחר חופשי חלופי תחת השם Free Trade Area of the Asia Pacific. פרטים על ההסכם אינם ידועים עדיין, אך ברור כי המאבק האמיתי הוא לא על הפרטים, אלא על השאלה מי תהיה המעצמה שתנצח על תהליך עיצוב הסכם הסחר האזורי.

ההכרה ביתרון הטמון בהקמה של מוסדות והצטרפות מוקדמת, צפויה להוביל בשנים הבאות למאבקים נוספים סביב מוסדות חדשים. אלא שההתפתחות הזו, שמביאה מדינות חזקות מספיק להוביל מהלכים להקמת מוסדות חדשים (בחלק גדול מהמקרים מכיוון שיחסי הכוחות במוסדות הקיימים אינם לרוחן), פוגעת במעמד המוסדות. מדינות חזקות שאינן מרוצות ממעמדן במוסד מסוים מקימות אלטרנטיבות שפוגעות בסמכות המוסד הקיים. מדינות אחרות, שחברות בכמה מוסדות הנוגעים באותו תחום, יכולות לבחור היכן לציית להוראות מוסד והיכן להפסיק לציית. כך הצפיפות המוסדית והתחרות הגוברת על הקמת מוסדות חדשים יוצרות דינמיקה המאפשרת לכוחות הפועלים במערכת, מדינות וארגונים לא מדינתיים, "לשחק" ולתמרן בין המסגרות השונות כדי למקסם את הצלחתם. מדינה המחפשת שינוי משמעותי תפעל לקדם את האג'נדה שלה במוסדות שיבטיחו לה, להערכתה, את הסיכויים הטובים ביותר לעשות זאת.

התוצאה היא פגיעה באותם יתרונות שהפכו את המוסדות לפופולריים מלכתחילה – עלייה באי הוודאות וקושי לבסס סמכות וליישב סכסוכים. כתוצאה מכך, ההצלחה שהובילה לתפוצה משמעותית של מוסדות בינלאומיים, עלולה להיות בסופו של דבר בעוכרי התפיסה המוסדית.